ООН прийде – порядок наведе. Історія тимчасової місії ООН в Косово, яка триває вже 23 роки

Автор статті – Андрій Кришталь, соціолог, дослідник, експерт з розбудови миру та експерт Аналітичного центру балканських досліджень

Передісторія

Бомбардування Югославії силами НАТО, яке більш відоме на заході як операція «Союзна сила», а у Сербії як «Агресія НАТО», розпочалося 24 березня 1999 року. Воно стало реалізацією міжнародного військового сценарію по завершенню війни, припиненню гуманітарної кризи та етнічних чисток в Косово і розв’язанню Косовської проблеми. До речі, саме із Косова почався та закінчився кривавий розпад Югославії. Безпрецедентна для тогочасної Європи повітряна військова операція почалася без санкції ООН та тривала 78 днів – суттєво довше, ніж на це розраховували із самого початку. Та все ж, 9 червня того ж 1999 року представники Югославії та НАТО зустрілися у македонському місті Куманово та підписали договір про виведення югославських військ та поліції із території Косова. Того ж дня було прийнято славнозвісну резолюцію Ради Безпеки ООН під номером 1244.Ці цифри і сьогодні добре знають і пам’ятають як у Сербії, так і Косово, а сама резолюція є дуже важливим документом для розуміння цієї сторінки історії розпаду Югославії, оскільки вона врегульовувала декілька важливих моментів нового періоду в історії Косова.

Про що резолюція?

Резолюція 1244 (1999) фокусувалася на кількох аспектах розв’язання кризи. По-перше, вона вимагала виводу югославських військових і поліцейських із Косова. Це мало відбуватися поетапно і відповідно до узгодженого графіку, а на заміну сербським військовим мали прийти міжнародні сили безпеки, відомі як KFOR. В результаті, все так і відбулося. Територію Косова покинули всі сербські формування, натомість, у регіон було введено міжнародний миротворчий контингент, чисельність якого в піковий період досягла 37 тисяч особового складу. До речі, незважаючи на наявність в Косова власних сил безпеки, контингент KFOR залишається у самопроголошеній республіці і сьогодні, його чисельність зараз становить близько 4000 чоловік. Демілітаризація стосувалася не лише сербів. Окремі пункти документу передбачали роззброєння Армії Визволення Косова та контроль над рухом зброї.

По-друге, резолюція мала сприяти безпечному і вільному поверненню всіх біженців та переміщених осіб, а також створити безперешкодний доступ до Косова для організацій, які надають гуманітарну допомогу.

Проте більша частина цього документу стосувалася врегулювання адміністративного-правового режиму на території Косова. Із відходом сербської адміністрації та збройних сил, Косово фактично опинилося в ситуації відсутності врядування. На перший погляд, логічним у такій ситуації виглядало би проведення виборів та формування нових органів влади, проте ситуація ускладнювалася дуже багатьма обставинами, що робили просте рішення неможливим.

Першою перешкодою був політичний статус Косова, яке юридично залишалося частиною Союзної Республіки Югославія, що не спростовувалося в рамках угоди в Куманово, та було підтверджено резолюцією 1244. Пункт про «відданість усіх держав-членів суверенітету і територіальній цілісності Союзної Республіки Югославії» сьогодні дуже активно використовується противниками незалежності Косова.

Іншим фактором була мультиетнічність регіону та бажання міжнародної спільноти запобігти реваншизму і розверненням прицілу репресивної машини із албанців на сербів. Саме тому важливо було будувати таку систему врядування, яка враховувала б права усіх меншин і запобігала б подальшим поглибленням розколів та можливим спалахам насилля. Для розбудови мультиетнічного суспільства із можливостями і правами для всіх потрібно було пройти тривалий шлях і заміна сербської влади на паралельні албанські інституції, які існували в підпіллі, не могла вирішити цієї проблеми. Варто сказати, забігаючи наперед, що запобігти масовим виселенням сербського населення, а також численним етнічним злочинам не вдалося.

Окрім політичних причин існували і більш практичні. Серед них неможливість швидкої та безпечної організації органів місцевої для представників всіх етнічних груп та із збереженням необхідних демократичних процедур. Також ускладнювала ситуацію тривала гуманітарна криза та нагальна потреба забезпечення функціонування низки цивільних сервісів та багато іншого.

Косово під міжнародною адміністрацією

Рішення, яке вступило в силу разом із резолюцією 1244, полягало у створенні тимчасової цивільної адміністрації під егідою ООН, або як її частіше знають – UNMIK (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo). Це було безпрецедентна цивільна операція як за масштабами, так і за амбіційністю. Випадки протекторату та тимчасового адміністрування певної території ООН траплялися й раніше. Так, місія ООН забезпечувала перехід влади у Камбоджі у 1992-93 роках чи Тимчасову адміністрацію в Східній Славонії у Хорватії. Проте в жодному із цих кейсів місія ООН не займалася таким «мікроменеджментом» та не перебирала на себе відповідальність за фактично повне управління всіма сферами життя більш ніж двохмільйонного населення регіону.

Згідно із мандатом, Місія ООН мала на меті забезпечення перехідної адміністрації, забезпечення автономії регіону та створення і розвиток демократичних інститутів з метою нормалізації мирного життя в повоєнному Косово. Для цього було розроблено концепцію із чотирьох основних компонентів: поліція і правосуддя, цивільна адміністрація, демократизація та інституційна розбудова та реконструкція і економічний розвиток. На практиці це означало переїзд в Косово великої кількості співробітників ООН та інших міжнародних організацій, які мали мандат на виконання певних компонентів місії, та їхню безпосередню залученість в управління регіоном, проектуванням інституцій та подальшою передачею управління.

До прийняття законів про поліцію Косово, в регіоні було розгорнуто цілі поліцейські підрозділи із інших країн. Те ж стосувалося і місцевих адміністрацій. Наприклад, перший час регулюванням трафіку на вулицях Приштини і патрулюванням займалися поліцейські із Пакистану, а обов’язки мера міста виконувала представниця із Індії. Тимчасові інститути самоврядування в Косово до проведення виборів також очолювалися громадянами інших країн. Проте, якщо на керівних посадах майже всюди були «міжнародники», основу адміністрацій складали представники місцевого населення. Після прийняття відповідних законів чи проведення виборів міжнародні співробітники замінювалися косоварами. Наприклад, уже у 1999 році місія ООН відкрила поліцейську школу у місті Вуштрі, яка готувала офіцерів, що згодом замінили іноземну поліцію.

Роль уряду виконувала Перехідна Рада Косова. Це був консультативний орган, що складався із представників головних етнічних громад, які могли мати вплив на рішення, що приймалися Місією ООН в період повного управління UNMIK. Згодом перехідна рада була реформована, її склад розширився та включав представників окремих політичних партій, а також мовних, релігійних та етнічних меншин. Формування власне косовських центральних інституцій почалося із виборами 2001 року, після яких Косово отримало уряд та президента. Тим не менш, навіть після виборів 2001 року територія все ще залишалася під частковим управлінням місії ООН.

Адміністроване місією ООН Косово не мало власної валюти, а використовувало сербські динари у громадах із переважно сербським населенням та німецьку марку (а пізніше євро), на решті території.

Також, адміністрація ООН зайнялася врегулюванням проїзних документів, випустивши спеціальні UNMIK Travel Document. Це був єдиний випадок, коли ООН видавала проїзні документи, призначені не для своїх співробітників. UNMIK Travel Document виглядав як паспорт, у нього також можна було вклеювати візи та використовувати для безвізових поїздок. Цікаво, що сьогоднішній паспорт Косово є умовно «слабшим», аніж документ для подорожей, який видавався ООН. Наприклад, Іспанія не визнає незалежність Косова і іспанські інституції взагалі не приймають косовські паспорти для виготовлення візи, хоча раніше приймали документ UNMIK. У всякому разі, після того, як у 2008 році Косово стало випускати власні паспорти, документи UNMIK втратили чинність.

Схожою є історія і з номерними знаками для автомобілів які видавала UNMIK. Історія з номерами протрималися довше, багато в чому через спротив сербської сторони. Саме нещодавнє введення положення про заміну старих Оонівських та сербських номерів на нові косовські стало однією з причин нещодавньої кризи.

Окрім виконання спершу всіх (а пізніше окремих) функцій управління, Місія ООН в Косово займається підтримкою розробки політик, які відповідали б демократичним стандартам. У 2003 році міжнародне співтовариство сформулювало політику “Стандарти перед статусом”. Згідно із нею було прийнято рішення не обговорювати статус Косово до того моменту, поки не буде досягнуто заздалегідь визначених стандартів врядування. Навіть отримавши контроль над інституціями, Косово тривалий час не мало самостійності в прийнятті окремих рішень і постійно вело консультації із місією ООН.

Вплив на суспільство та (не)вивчені уроки

Місія мала вплив як на локальне суспільство, так і на сприйняття Косово та регіону Балкан загалом. В албанське суспільство, до цього доволі консервативне і традиційне, влилися тисячі іноземців із різних континентів та країн. Регулярне міжнаціональне спілкування призвело до того, що місцеве населення стало активніше вивчати англійську, а знайомство із іноземцями збільшило толерантність до представників інших рас та культур. Місцевий бізнес швидко під лаштувався під запити представників місії, які мали (і мають сьогодні) більший дохід, аніж пересічні косовари. Так, у Приштині відкрилося багато нових ресторанів та магазинів, орієнтованих здебільшого на іноземців, на яких великою мірою трималася сфера послуг. З іншого боку, іноземний приватний капітал призвів до зростання цін.

Не обійшлося і без проблем та навіть скандалів. Через розмір місії до неї доводилося швидко залучати велику кількість фахівців, часто жертвуючи їх якістю. У зв’язку із цим в Косово прибували люди, які знали про регіон дуже мало або майже нічого, не розумілися в місцевих звичках та загалом погано розуміли, куди потрапили. За словами косоварів, деякі із прибулих були здивовані розвитком інфраструктури, рівнем освіти, медицини та інших сфер, оскільки очікували побачити спустошену країну із відсутньою інфраструктурою та неосвіченими людьми. У той же час, довоєнні стандарти життя в Югославії були доволі високими і, не зважаючи на роки пригнічення, албанська спільнота сформувала власну еліту та інтелігенцію. Окрім того, сама ідея іноземного управління була якщо не принизливою то принаймні образливою для національної гордості косоварів, які почувалися меншовартісними і такими, що не можуть самостійно навести лад і потурбуватися про себе.

Критика UNMIK як і з боку албанців, так і з боку сербів та інших етнічних меншин стосувалася нездатності місії досягнути заявлених цілей, надмірного втручання в процеси розбудови інституцій та затягування передачі повноважень. Місію звинувачували в регулярній корупції та ігноруванні проблем із правами людини. За часи адміністрування Косово ООН у регіоні фіксували численні випадки торгівлі людьми та бандитизму. Звинувачують UNMIK і в неможливості запобігти міжетнічним зіткненням та вимушеному переміщенню населення. Згідно із заявами сербської сторони, близько 250 000 сербів були змушені покинути Косово після завершення військової операції. Хоча різні джерела подають різні дані щодо переміщених осіб, фактом залишається те, що певні населені пункти, які мали до війни змішаний етнічний склад, сьогодні є майже цілком моноетнічними.

Іншими словами, репутація місії серед місцевого населення є доволі неоднозначною, а негативне ставлення до окремих аспектів її роботи є однією із тих небагатьох речей, що сьогодні об’єднують албанців та сербів.

З 2006 року триває поступове скорочення місії. Її повноваження передаються інституціям Косово, а також EULEX – Місії Європейського Союзу з питань верховенства права в Косово, яка мала б замінити UNMIK, проте фактично стала іще однією міжнародною структурою, яка функціонує в Косово до сьогодні. Хоча UNMIK і зазнала кардинального реформування, суттєвого скорочення персоналу та зменшення повноважень, а з 2012 року перейшла у статус наглядової. Близько 400 співробітників UNMIK досі працюють в Косово, а терміни завершення місії незрозумілі. Адже як йдеться у відомій резолюції 1244, місія буде займатися виконанням основних адміністративних, а сьогодні наглядових функцій «доти, доки це буде необхідно».

Що примітно, проти завершення місії і відповідно за збереження статусу-кво сьогодні здебільшого виступають союзники та партнери Сербії, звісно ж, із росією. Проте це частина вже зовсім іншої історії, в якій йдеться про одностороннє проголошення незалежності Косова, дипломатичні війни та боротьбу за міжнародне визнання.